农民权益保护：土地制度改革破题关键

作者:王翔发表于 2021-04-01

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在农村土地流转中，如何保护好农民权益仍然是一道难题，在城镇化过程中如何平衡好各方利益与政府财政收入，目前各地还没有探索出可推广的经验，因此未来的土地流转有可能还将囿于地方试点，但纲领性的原则和路径则有可能会在大会上确立。

众所周知，农村土地大致分为耕地、宅基地和集体建设用地三类。农村耕地流转在各地实际上早已开始试水。随着农村劳动力大规模向城市转移，土地撂荒现象出现以及农业生产规模化、集约化经营的趋势，农民之间开始自发地进行土地流转，通过出租、转包或转让的形式流转给种养大户、土地合作社和龙头企业，并随着运作成熟形成了固定的可操作的模式，比如黑龙江的“五里明模式”以及山东枣庄的土地合作社。这类模式的大致操作方式是，农民按照土地面积、耕地质量把土地承包权折合成股权，入股土地合作社，然后由合作社统一经营、管理和规划，农民则按照股份定期从中获取收益。

农村土地制度改革真正的难点在于农村集体建设用地的流转。在新型城镇化过程中，集约、高效利用土地成为必然要求，盘活农村集体建设用地的呼声渐高，但是现有的征地政策却存在着种种弊端，农民权益并没有充分保障，而且失地农民还存在着不同程度的“返贫”现象。因此，如何保护好农民利益，是农村集体土地流转中的关键环节，也应当是利益分成机制中的首要设计。这一环节如果出现问题和偏差，势必会损害部分农民利益，而失地农民如果没有固定的收益来源，那么将会成为社会的不稳定因素。

集体所有与国有两种土地所有制市场分割，以及增收收益的不对等，不仅使得土地利用效率较低，而且农民难以通过土地的增值来受益。在这种背景下，在许多城镇化率较高的地区，农村集体建设用地流转实际上存在着隐性市场，表现为各种类型的小产权房。同时，根据《担保法》，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押，也制约了农民依靠手中的土地权益转化为可抵押资产，获取金融资金支持的能力。

在现有法律框架体系内，探索实现农村集体土地与国有土地拥有同样的权益，就成为一道新的课题。业界的普遍观点是，可以用农村集体建设用地使用权入股，让农民变股东，土地变资产，这样农民可以凭借原来的集体建设用地经营权获得永久性的受益权，从而给农民权益带来可靠的保障。据记者了解，目前在北京市的一些城镇化项目中，采用的就是把土地整理后的产业用地开发收益权折合成股份，量化给农民。

不过，从各地屡屡出现的利益冲突来看，由于在农村集体建设用地流转中个体农民的权益并不明确，所以在换取城镇房产或者社会保障中，极易出现损害农民利益的行为。而目前各地的土改模式，还没能有效地解决这一问题。而且，保住18亿亩耕地“红线”，稳定粮食生产，始终是关系国计民生的头等大事。上述因素使得农村土地改革的步伐将不会太快。

因此，虽然农村集体建设用地流转和入市是关注焦点之一，但是可能只会提出未来的思路，还不会“一刀切”地大范围地推开，未来的改革路径很可能是让各地试点，等有了成熟的经验和模式后，再推动改革。反倒是，出于提高农业综合生产能力的需要，耕地流转将会持续进行。

（责任编辑：王翔）

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